Sinds de uitspraak van de Raad van Staten van 18 december[1] zit Nederland nog meer op slot dan het al zat. Zelfs projecten die een bijdragen leveren aan het terugdringen van de ammoniakproblematiek mogen niet meer plaatsvinden.
Dit alles geldt zolang er niet op gebiedsniveau een overtuigend plan is om de stikstofuitstoot terug te dringen. De gedachte is dat er een nieuwe situatie ontstaat. Als de nieuwe situatie zorgt voor significante uitstoot van ammoniak op een Natura2000-gebied, dan kan de vergunning niet verleend worden. Alleen in zeer uitzonderlijke gevallen zou een vergelijking kunnen worden gemaakt met de vergunning behorende bij de oude situatie om zo een uitspraak te kunnen doen over eventuele milieuwinst waardoor vergunningverlening in bepaalde gevallen mogelijk zou kunnen zijn (passende beoordeling). Het is onduidelijk wanneer met succes een beroep kan worden gedaan op deze ‘passende beoordeling’.
Zoals gezegd, een plan op gebiedsniveau is nodig om weer speelruimte te hebben bij het geven van vergunningen. Wat een gebied is niet duidelijk vermeld. De vraag is of dit het niveau van gemeente kan zijn of van Nederland als geheel of iets er tussen in. De keuze in dit artikel is om of uit te gaan van het provinciale niveau of het niveau van Nederland (hoog geografisch schaalniveau voor een gebiedsgerichte aanpak). Voor de kern van dit betoog maakt het schaalniveau niet zo veel uit, omdat de nadruk ligt op het verlagen van de totale ammoniakuitstoot naar de lucht vanuit het gebied.
Hoewel de insteek het ammoniakvraagstuk is, is het belangrijk om de mestproblemen op een integrale wijze te bekijken. Zo bestaat er een sterke samenhang tussen het verlagen van de stikstofuitstoot en mestvergisting met het doel de methaanuitstoot te verlagen en de productie van groengas te verhogen. In verschillend technieken is het stikstofstrippen een nabehandeling bij het vergisten. En zo wil je ook niet dat wat je aan uitstoot naar de lucht bespaard vervolgens extra in het grondwater terecht komt.
Dit betoog wil de verbinding leggen tussen vergunningen voor afzonderlijke projecten en ‘het plan’. Waarom de aanvragen voor afzonderlijke projecten niet als bouwstenen zien voor ‘het plan’ om de stikstofemissie terug te dringen. Alle afzonderlijke mestprojecten ter verlaging van ammoniakuitstoot naar de lucht, al dan niet in combinatie met vergisting van mest, kunnen tezamen een substantiële bijdrage leveren. Stel dat de provincie Overijssel in samenwerking met andere overheden een maatregelenpakket kan samenstellen waarvan verwacht mag worden dat binnen enkele jaar 300 veehouderijbedrijven aanpassingen hebben verricht waardoor de ammoniakuitstoot van deze bedrijven met 50% daalt, dan zou dat een zeer goede eerste stap zijn in ‘het plan.’ In een volgende periode kan opnieuw een doel worden gesteld voor een nog grotere groep. Deze maatregelen kunnen uiteraard aangevuld worden met flankerend beleid, waaronder uitkoopregelingen op basis van vrijwilligheid.
De vraag is dus wat er nodig is voor een geloofwaardig plan. Als overheid heb je het niet zelf in de hand, het gaat er om bedrijven zodanig te prikkelen dat ze de gewenste keuzes maken. Beleidsprikkels kunnen worden onderverdeeld naar de mate waarin er vrijheid is voor de ondernemer om er gehoor aan te geven, waarbij aan de volgende indeling kan worden gedacht: voorlichting, prijsprikkels en regelgeving (geboden en verboden). Daarnaast kan de overheid maatregelen nemen waardoor het voor partijen aantrekkelijker wordt om op de maatregelen in te spelen. Voor prijsprikkels geldt dat ze zowel negatief als positief kunnen zijn. Bij negatieve prijsprikkels kan gedacht worden aan een heffing op aanvoer van eiwitrijk veevoer van buiten Europa of aan een CO2-heffing (of beter een heffing op CO2-equivalenten, zodat methaan wordt belast op basis van de werkelijke broeikastschade). Een hoge prijs voor groengas als gevolg van bijmengverplichtingen kan beschouwd worden als een positieve prijsprikkel. Op basis van allerlei onderzoeken naar de effecten van prijsprikkels op het gedrag van ondernemers moet op voorhand vertrouwd worden op een bepaalde mate van effect. Het stelsel moet ook zijn dat enige bijsturing door aanpassing van de hoogte van prikkels mogelijk is. Op het niveau van EU en OESO wordt als het gaat om energievraagstukken vaak gepleit voor een aanpak gebaseerd op prijsprikkels.
Ja, het klopt dat dit plan in de kern veel overeenkomsten met de gebiedsgerichte aanpak van het vorige kabinet. Behalve dan dat het water Nederland nu nog meer tot de lippen staat en dat er nu meer kennis[2] is over mestverwerking en mestverwaarding zijn er meer verschillen. Het plan is eenvoudiger en veel meer gericht op vrijheid voor ondernemers en legt meer de nadruk op innovatie. Naast het strippen van ammoniak zijn er ook andere methoden om stikstof vast te houden in de mest. Blijft dat de erkenning van renure als kunstmestvervanger belangrijk is. Zolang deze erkenning er nog niet is, moeten er alternatieven worden gevonden voor ondersteuning van renure-productie.
Voor de kosten hoef je het niet te laten. Met enkele miljarden kan een groot deel van het programma worden uitgevoerd[3]. In ieder geval gaat het om een lager bedrag dan de 25 miljard die het vorige kabinet had begroot in het kader van de gebiedsgerichte aanpak. Financiering vindt ook plaats door de opbrengst van heffingen en de prijs die betaald wordt voor groengas.
Conclusie, afzonderlijke investeringen door boeren ten behoeve van mestbewerking en mestverwaarding moeten worden gezien als bouwstenen voor het plan dat als voorwaarde geld om te mogen investeren. Het kan niet zo zijn dat de ene op de andere wacht. Het verstrekken van vergunningen is de basis voor ‘het plan’.
Voetnoten
[1] Uitspraak 202201311/1/R2, het zogenaamde Rendac uitspraak
[2] En internationale ervaring. In onder andere Denemarken, Lombardije (Italië) en Californië gaan de ontwikkelingen erg snel.
[3] Uitgaande van 20.000 veehouderij bedrijven in Nederland in 2030. Stel dat 20% van deze bedrijven met in z’n totaliteit 40% van de mestproductie maatregelen heeft genomen die leiden tot een afname van 50% uitstoot van de uitstoot van ammoniak. Daaruit volgt een afname van de ammoniakuitstoot met 20%. Stel de kosten voor de overheid op een half miljoen per ondernemer, dan is het totaal bedrag 2 miljard euro. Daarnaast zouden er miljarden moeten worden vrijgemaakt voor flankerend beleid, maar door de beweging die op gang komt en de aanpassingen die worden gedaan, kan het waarschijnlijk goedkoper dan door de provincies ingediende plannen in de vorige periode.
Goos Lier, 23 mei 2025, G.lier@saxion.nl
